地质工作的投入产出大致经过3个阶段,如表7-1所示。
表7-1 地质工作投入产出阶段
从这3个阶段可以看出,第一次投入的是各种资金,包括地质勘探费、“两权”价款、地质大调查经费、矿产资源补偿费用于地质勘查部分、中央财政专项、地方财政专项、社会各方面对地质勘查的投入等,而产出的则是各种实物工作量。它是为了完成一定地质任务,在地质勘查过程中,根据不同地质条件和地质目的,选用适当的技术手段和技术方法,以实物计量单位表示的各种工程或工作的数量指标。它直观地反映使用某一技术手段和方法进行地质工作的实物数量,在一定程度上反映了地质工作的规模和进度,也是计算费用预算的基础。第二次投入是通过对各种实物工作量的观察、测试、实验等产出各种地质信息,包括矿产品位、岩石的组成等。但这些地质信息开始只是以各自的工程、手段为基础反映出来的,没有整体概念。于是又产生了第三次投入,即对已经取得的各种地质信息进行综合研究,得出评估的结论,产出地质报告。它是各种地质成果的总称。这种投入产出,在地质找矿的全过程中,要按几个大阶段重复进行,而每次进行过程中,地质技术水平起关键作用。
1.地质工作投入
我国从计划经济时期到社会主义市场经济时期,对地质工作的投入名目繁多,主要有下列6种:
(1)地质勘探费。在计划经济体制下,地质勘探费是指国家预算科目中支出科目第四类(属于支出大类),其下分为两款,即第96款“地质勘探管理机构经费”和第97款“地质勘查经费”。在第97款下,又分为9个项目,即9个使用地质勘查经费的部门:①冶金(包括武警);②有色金属;③煤炭;④石油;⑤化工;⑥核工业;⑦建筑材料;⑧地质;⑨其他(主要是轻工业)。地质勘探费主要用于全国的地质勘查工作(省级和省级以下的财政,没有地质勘探费科目)。这里所指的地质勘查工作,在原地矿部包括各种基础地质调查和矿产地质勘查工作,在其他部门是指矿产地质勘查或服务于矿产地质勘查的水文地质、工程地质、物化探、遥感等工作。
地勘单位属地化之后,地质勘探费的功能发生一些变化。《国务院办公厅关于印发地质勘查队伍管理体制改革方案的通知》(国办发〔1999〕37号)规定,原地质矿产部和各工业部门地质勘查队伍的地质勘查费均以1998年预算为基数(不含一次性补贴)保持不变。划转到各省(自治区、直辖市)的地质勘查队伍的地质勘查费,继续用于地质勘查单位离退休人员、地质勘查工作和经常性费用支出。各地应在首先确保离退休人员经费的前提下,将余下的经费分为公益性事业单位经费和地质勘查单位(地质勘查企业)经费两块管理,实行专款专用,不得挤占或挪作他用。又规定,地质勘查单位在属地化、企业化改革的过程中,可以继续将国家划定的地质勘查费基数中10%左右的勘查费转增国家资本金。
地勘单位属地化之后,国家预算支出中的地质勘探费作为第四类科目仍然存在,其中在国土资源部项下的地质勘查经费和地质事业费用于国土资源部所属地勘单位的人员经费和公用经费。人员经费按人头核定,公用经费按具体用途核定,不搞大平均。此外,还增设国土资源调查经费,按计划下达的项目分配,有项目则有,没有项目则无,但必须专款专用。
(2)矿产资源补偿费返还部分用于地质勘查的费用。它在中央和省(自治区、直辖市)之间进行分成,分别用于地质勘查工作。在具体使用上,有的是作为补贴,与其他出资主体拼盘;有的是地方政府单独立项,工程劳务向地勘单位发包或直接委托。
(3)“两权”价款,即政府出资的探矿权和采矿权出让之后,由政府收取的价款。有的通过“招拍挂”方式收取,有的是过去政府出资形成的,现在仍有可供开发利用的矿产资源,要有偿使用。“两权”价款收取之后,再用于地质找矿。
(4)中央和地方用于支持地质勘查的财政专项资金。中央财政专项的名称是“中央财政补助地方勘查项目专项资金”,目的是“促进地质勘查事业的发展,增长地质勘查单位属地化后自我生存和自我发展能力”。地方财政支持地质工作的专项,在有些地方有,在有些地方则没有,但目的是共同的,即都是为了促进地方矿业的发展,而不是促进地质勘查事业的发展。同时,这种支持带有随意性,并不是地方财政固定的支出项目,支持数额也不是固定不变的,而是视具体情况而定。
(5)地质勘查基金,包括中央财政和地方财政出资的,主要是用来加强矿产勘查,降低商业风险,支持重点地区、重点矿种的地质找矿突破。
(6)地质勘探投资。这是出资主体为了自身的生存和发展而进行的一种投资。在计划经济体制下,我国油气地质勘查仅靠中央财政拨付的地质勘探费,远远不能适应自身发展需要,于是经过中央财政的批准,可以从每吨(千立方米)出售的油气中提取一定数额的勘查基金,用于油气的地质勘查;实行市场经济体制之后,油气地质勘探费则可以直接从成本中列支。同时,中央财政对商业性固体矿产勘查的投资开始退出,伴随而来的是多种出资主体开始进入商业性矿产勘查领域。其中有国有的矿山企业、国有企业集团,也有股份制企业、民营企业和外资企业,形成多种投资主体。这种投资在市场经济体制下应当是正常的和必然的,是产业活动的形式之一。
2.地质工作产出
地质工作产出就是地质工作成果。地质工作的任务是运用地质科学理论和各种技术方法与手段,对客观地质体进行调查研究,经济有效地摸清地质情况和探明矿产资源。地质工作结束后,为社会提供的地质报告和地质资料就是地质工作成果。地质工作在一定阶段所获得的成果称阶段成果,勘探全面结束时所得的成果称为最终成果。地质成果的表达形式是地质报告。地质报告是对矿产资源、地质情况进行调查研究的书面总结,它是以地质项目为对象,按照地质设计进行工作,用文字、图件、表格等形式组成的地质资料。地质报告的提交,标志着地质项目的勘查工作按阶段或最终结束。
地质成果具体可以分为矿产储量成果,固体矿产成果,油气地质普查成果,区域地质调查成果,水文、工程、环境地质成果,地球物理及地球化学勘查成果,其他专项成果等。
(1)矿产储量成果。是指地质工作达到一定的工程控制和地质研究程度、用一定的方法计算出的有利用价值的矿产储量。它是编制矿山开发方案,确定矿山建设规模和矿山计划,或进一步开展矿产勘查、制定国民经济建设规划的重要依据。对于它的分类、分级,国家有专门规定。
(2)固体矿产成果。包括矿点、矿产地、成矿区带、成矿预测区、新发现的矿产地、取得重大新进展的勘查矿区及水源地、普查基地、详查基地等。对上述每一项地质成果,在统计上都有具体解释。
(3)油气地质普查成果。包括构造、圈闭、生油层、储油层、油气显示、油气显示井、工业油气流井、油气发现井、其他工业价值井等。每一项都有具体的计量单位和定性或定量要求。
(4)区域地质调查成果。包括正式出版图幅和非正式出版图幅,图幅中已知矿点、区调新发现矿点、圈定异常区、重沙异常、发现具有工业价值的矿产地等。
(5)水文、工程、环境地质成果。包括区域水文地质图、水泉点、暗沙、地下热水点、地下泉水点、集中供水水源地、地下水允许开采量、矿泉水允许开采量、探采结合成井数、探采结合井出水量、探采结合井成井效益、地下水污染现状调查、防氟调查等。
(6)地球物理及地球化学勘查成果。包括物探异常、磁异常、重力异常、电法异常、放射性异常、化探异常等。在各种异常中还要分发现异常、检查异常、见矿异常,以及区域物化探成果图件。
(7)其他专项成果。它是针对用户需要而完成并汇交的地质成果,如主要服务于农业的多目标填图的地质成果等。
上述成果划分方式基本上还是计划经济体制下规定的,现在还在沿用。它反映的都是某种实物形态的地质情况,没有货币量的换算,因而无法进行投入产出的对比。但是随着社会主义市场经济的推进,商业性地质工作已成为地质工作的主体。而商业性地质勘查,无论是出资者还是作业承包者,从事的都是一种生产经营活动,必然要求进行投入产出的比较,进而要求对产出进行货币换算和对比。在矿产勘查中,产出的成果表现为各种不同的地质勘查阶段的矿业权。它是一种财产权,是用地质信息反映的可供人们进一步勘查或开采的矿产储量,经评估,有具体价值量。其他商业性地质工作对出资者和承包者也都有不同的价值量追求。出资者希望用尽量少的投入来完成预定的任务,而承包者则希望在完成预定任务的前提下,尽可能多地争取价款,并尽可能少地投入成本。
从地质勘查行业整体来看,能够独立对外服务的产品应当有三种:①反映矿产资源探明情况的矿产地质勘查报告;②反映专项地质信息的专业地质报告;③各项服务于地质调查工作的专业工程技术手段的工作量,同时它可以为行业外提供服务。
3.地质工作投入产出特点
地质工作是一项对客观地质体进行调查研究的工作,从投入产出的过程来考察,它有许多不同于其他行业运作的特点。这些特点主要是地质找矿的特点,对设计地质工作的体制和机制有重要参考价值。
(1)矿产勘查的生产周期比较长。一般从开始找矿到找到矿,完成普查、详查和勘探,再到提交最终地质成果,少则几年,多则十几年。而且在生产过程中充满着很大的风险,开始是自然风险,接着是市场的风险。这些风险对资金筹集影响甚大。在计划经济体制下,国家财政投入地质勘探费,承担了全部风险。国家投资的地质勘探费退出以后,原以为市场调节可以弥补资金缺口,但是因为风险大,资本不愿意进入,银行不愿意贷款,使整个地质找矿工作处于困境之中。在这种情况下,各级政府不得不通过多种途径给予支持。在支持过程中,适逢矿产品涨价,导致矿业权升值,政府也感到有利可图,从而导致政府掌控矿业权。这个过程说明,始终没有把握好这个特点。
(2)矿产勘查的投入产出极为不均。在投入方面,开始用钱不多,但充满自然风险;伴随着资金增多,风险也越来越小;进入详查和勘探阶段,资金投入量很大,运行也比较稳定。在产出方面,由于周期长,产出在年度之间分布极为不均。好在探矿权成果能够随时变现,可以缓解产出不均的问题。即使如此,也常常出现要么没有产出,要么一旦产出数额就巨大的情况,且具有不确定性,给企业财务和资金管理带来很多困难。对这个特点,也缺乏应对措施。
(3)矿产勘查所动用的各种技术手段,在需要的时间上和地点上有很大的随机性,即便是地质设计已经确定的,在实施过程中也有随时变动的可能。这一点与其他工程和建筑设计有明显不同。这种随机性给矿产勘查所需技术手段的动用带来不少困难。如果这些技术手段的施工都是由经营矿业权的企业自身承担,即使这个企业同时开展多个地质找矿项目,也难以避免各个单项生产能力的多余和不足并存。计划经济时期的地质队就经常出现这种情况,以致有时为了完成技术手段的任务,不得不本末倒置,在地质设计上专门为技术手段的完成开绿灯。对这个特点,认识得也不充分。
(4)在矿产地质勘查中,地质技术具有核心作用。地质找矿是以地质事实为依据,以野外地质调查为主要方法,以地质图、表、文字为主要表达方式,以地质科学技术研究为核心。在地质调查全过程中,地质技术水平具有特殊的作用。同时,地质找矿是由表及里、由浅入深、由近及远、由已知到未知的循序渐进的过程,其工作程序具有特殊意义,而掌控这个程序必须由地质技术业务作主导。
4.地质工作的配置方式
(1)公益性地质工作的计划管理。
第一,计划的确定。首先制定地质调查规划,这个规划是在调查经济建设与社会发展对公益性地质工作需要的基础上制定的,而年度地质调查计划则是根据地质调查规划和国土资源部年度计划要点制定的。计划确定后,由国土资源部以计划方式下达给承担单位,有的也可以实行招标、投标,引进市场机制;计划的组织实施由中国地质调查局负责。
第二,计划的监督控制。计划的具体执行由承担单位负责,中国地质调查局及其派出的机构负责监督检查和控制。监控的主要内容是施工进度、项目质量、预算执行情况及任务的变动与调整。
第三,计划成果的验收和汇交。地质项目实施单位是地质调查成果资料汇交单位,中国地质调查局大区地调中心和发展研究中心是中国地质调查局地质调查成果资料管理部门,代表国家管理地质调查成果资料。地质调查资料包括中国地质调查局组织实施的地调项目形成的文字、图表、声像、电子介质等形式的原始地质调查资料,成果地质调查资料和岩矿心、各类标本、光薄片、样品等实物地质调查资料。
第四,地质调查成果的利用。这是公益性地质工作的出发点和落脚点,也是公益性地质工作良性循环的关键环节。公益性地质工作追求的是社会效益,而成果只有通过利用,才能转化为社会效益。同时这是对成果本身是否符合社会需要的一种检验。成果利用越好,社会效益越大;社会效益越大,财政就越愿意投资。这就是公益性地质工作的良性循环机制。
(2)商业性地质工作的市场配置。
商业性地质工作的市场配置主要是指商业性地质工作需要做什么,不需要做什么及需要做多少,不是由政府计划决定的,而是由市场需求决定的。其中,商业性矿产勘查是由社会对矿产资源的需要决定的,其他商业性地质工作是由各自的依附对象决定的。
市场配置矿产资源主要是通过两类市场传导,即矿产品市场和矿业权市场。前者是商品市场,后者是要素市场,两者相互依存。矿产品市场是矿业权市场发展的基础,而矿业权市场的发展水平又制约着矿产品市场的发展。
首先,矿产品市场的价格信号引导着矿业权资源的配置。社会对矿产品的需求直接来自最终消费者需求(包括生产性消费),需求拉动生产,而这些矿产品的生产又对矿业权这个要素形成直接的需求。市场上矿产品供求的不平衡会引起价格变动,这些价格信号会从生产过程传导到要素(矿业权)市场,引导要素资源的再配置,最终促使矿产品市场供求平衡。这就是矿产资源优化配置的过程。
其次,矿业权市场对矿产品市场也有反作用。矿业权市场通过矿业权的配置影响着矿产品的数量和矿产品市场的供求关系及价格形成。如果矿业权重新配置的过程存在障碍,包括矿业权价格形成机制不合理、矿业权流动性不够畅通,则矿业权市场配置功能就会不健全,矿产品的生产数量就难以根据价格信号作出灵活调整,矿产品市场供求就不能达到平衡,进而影响矿业经济发展。
当前,市场对矿产资源的配置是积极的、正面的,必须肯定。不能一方面强调要深化地质工作改革,充分发挥市场在矿产资源配置中的基础作用,另一方面对市场调节所产生的结果又惊慌失措,把整个矿产勘查说成处于危机之中。该肯定的肯定,对确实存在的问题要作具体分析,采取相应对策加以解决。
(3)政府对地质工作的宏观调控。
在地质工作中充分发挥市场配置的作用是完全正确的,当前市场作用不是发挥得过头了,而是还很不够。但市场并不是万能的,一方面市场本身存在着一定的盲目性和短期行为,另一方面存在着市场调节不起作用的地方。因此,在充分发挥市场对地质工作配置作用的同时,还必须加强政府的宏观调控。只有使两者合理结合,才能使地质工作产出最佳的经济效益和社会效益。
宏观调控要明确调控目标、调控手段和调控机制。宏观调控目标包括矿产资源的利用效率、国内矿产资源对经济建设和社会发展的保证程度、国内矿产资源开发利用的社会效益、地质生态环境承受能力、矿产资源的开发强度、国家经济安全的要求等,这些目标必须明确。
宏观调控手段主要是经济手段、行政手段和法律手段的综合运用。经济手段包括税收优惠和财政补贴;行政手段包括具体的政策和规定,以及计划和规划;法律手段则主要包括《中华人民共和国矿产资源法》及其他相关的法规、条例、细则。
宏观调控机制。经济手段的运用需要配以合理的机制,才能产生预期效果。当前政府对矿产勘查从财政上已经给予了很多支持,其中有矿产资源补偿费用于地质勘查的部分、中央和地方财政专项、地质大调查中的资源评价等。但其运作的机制有的效果不好,如用财政补贴资金在矿产勘查中单独立项,由地方国土资源主管部门直接操作,构成了与社会资金不平等竞争,既阻碍了社会资金的进入,又引导了矿管部门追求权益,效果很不好,亟待改进。地质大调查形成的矿业权也有一个权益如何分配、机制如何引导的问题。